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加强法制建设 促进依法自治

2017-05-05 18:10

     道真自治县民族法制建设实践与思考   道真仡佬族苗族自治县自1987年11月27日成立以来,自治县人大及其常委会,切实履行宪法和民族区域自治法赋予的职责,认真贯彻国家民族工作方针,以增强民族团结、维护社会稳定、促进民族地区经济社会繁荣发展为己任,切实行使自治权力,积极探索,勇于实践,在坚持党的领导、保障各民族人民当家作主和推进依法治县进程中发挥了积极的作用。   一、民族法制建设情况   (一)加强督促指导,不断完善民族自治法规和行政措施   《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》明确规定:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。上级国家机关的决议、决定和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。根据这些规定,我县人大实行民族立法与制定民族法律法规配套措施相结合,先后于1990年6月、1995年4月、2000年2月依照法定程序制定了《道真仡佬族苗族自治县自治条例》、《道真自治县水资源管理条例》、《道真自治县城镇管理条例》。为了适应不断变化发展的新形势和新要求,自治县人大于2006年修改了《道真仡佬族苗族自治县自治条例》,2011年重新制定了《道真自治县城镇管理条例》。为配合这几个条例的实施,还出台了《道真自治县交通管理办法》、《道真自治县玉溪河管理办法》、《道真自治县招商引资办法》、《道真自治县非公有制经济发展的若干规定》、《道真自治县民族事业发展规划》、《道真自治县工业发展决定》、《道真自治县财政预算外资金管理办法》、《道真自治县县城规划区内集体土地上房屋征收办法》、《道真自治县县城规划区内农村居民住房安置办法》《道真自治县旅游发展办法》等配套规范性文件,县人大及其常委会都认真进行了备案审查;指导民族乡人大制定了《上坝土家族乡工作办法》,督促人民政府组成部门制定了土地管理、扶贫开发、义务教育、社会维稳、城区改造和新农村建设等二十多个行政措施。上述地方自治性法规和行政措施形成了道真自治县以民族立法为主,行政措施为配套的民族法制建设格局,为行使自治权力,实施依法治县,促进我县各民族团结进步、共同繁荣发展提供了法制保障。   (二)开展监督检查,促进民族法制有效实施   为了增强民族的依法自治意识,提高自治机关自治能力和水平,我县人大常委会历来十分重视党和国家民族政策和法律法规的贯彻落实,将一法两规定(民族区域自治法及国务院、贵州省实施民族区域自治法若干问题的规定)的执行纳入监督视野。自一法两规定颁布实施以来,特别是我县自治条例施行以来,自治县人大常委会综合运用执法检查、代表视察、专项审议、专题询问等形式,对全县贯彻实施一法两规定、《民族乡工作条例》、《贵州省民族民间文化保护条例》、《道真仡佬族苗族自治县自治条例》等法规和自治性法规的执法检查,并对一法两规定执行中存在的资源费征收、公共财政共享、项目资金配套、民族预备金投放等问题多次向上级国家机关反映;对新农村建设、道路交通建设、矿产资源开发及生态环境保护、土地使用管理、民族地区卫生三项建设及民族教育、城镇绿化、民族风貌和城区脏乱差治理、工业经济、旅游发展等等工作情况开展了专题视察;对水务工作开展了专题询问。切实将以一法两规定及自治条例为主要内容的依法治县落到实处,切实将民族法制的实施寓于监督之中,促进了依法治县的开展,巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。   二、民族立法工作中存在的问题   (一)立法热情不高,队伍建设不力。地方立法涉及到民族自治机关与上级国家机关职责权限的划分。现实中,上级国家机关在执行国家法律法规及民族政策上打折扣、一刀切、搞平均、不到位,又不愿放权让利,形成了自治与非自治一个样,不但挫伤了民族地区的自治积极性,也使民族立法工作从认识上遭到了阻碍,导致了民族立法与经济社会发展严重脱节。一是立法步伐缓慢。我县自治县成立了七届近30年,共制定施行自治条例1部、单行条例2件,期间共修订1件、重新制定1件。这些条例在制定过程中虽然得到了上级国家机关的大力支持,得到了省人大常委会的精心指导,但在依法变通问题上没能得到解决,也造成了我县对民族立法的热情不高,重视力度不够,立法速度缓慢,在数量和质量上都与发展有差距,也满足不了自治管理的要求。二是力量配备不足。县人大常委会内设法工委,机构编制1人,还属非法学专业人员,日常事务繁多,立法工作基本停留在立法程序、文本规范、会议召集几个层面上,对民族立法工作的协调和技术指导作用发挥不明显;党委对民族立法工作主动重视不够,政府支持参与不力,人大孤军奋战;在立法中热衷于临时抽人搭建起草班子,或指定部门起草,无专门的机构和专业的人才,严重制约了立法质量的提高。   (二)立法理念陈旧,自治特色不浓。在法案起草中有追求体系上的细而全,过多的考虑如何通得过,对如何依法变通、怎样变通?调研不深,研究不力,致使立法内容空泛笼统、操作性不强,无法从制度上克服地方立法部门化,部门利益法制化的倾向,严重影响了民族法规的科学性和公平性,阻碍了地方民族特色的彰显,制约了民族经济的发展和民族自主管理水平的提高。   (三)保障机制不畅通,法案审议程序化。法规草案在提交人民代表大会审议前,虽经过了各种方式广泛征集意见,召开立法听证会、座谈会、论证会等形式审查修改、审议表决,但这一形式社会关注度不高,意见反馈率低。人民代表大会审议受会议时间的限制,受参会人员审查能力的影响,对文本合理性、合法性、科学性等方面提不出有价值的修改意见,出现了审议、表决走形式的现象,立法质量未能从源头得到保障。   三、提高民族立法质量的建议   (一)切实加强党的领导,提升队伍技术水平。要想提高立法质量,党委领导是保障,队伍素质是关键。党委和人大常委会党组要高度重视对立法工作的领导,树立立法就是决策的理念,使民族立法工作始终坚持正确的政治方向,高度重视民族法制建设,切实加强立法规划编制工作的的调研领导,认真审查批准人人常委会党组报送的立法事项、立法中的重大问题、立法规划,做到党的领导、人民的意愿与依法治国的有机统一。一是强化人大法制工作专业性特征,选任熟悉法律,具有法治思维,能发挥法制监督能力的人充实到人大法工委,选聘法律实践经验丰富、法学水平高的法律工作者从事法案调研审查工作。二是强化立法人才储备工作,建立法学专家、学者、律师、执法司法能手进入人才库,为立法储备力量。三是加大立法技术外出培训力度,创新培训方式,做到学习业务与考察观摩相结合,为民族立法后继有人作保障。   (二)增强民族自信心,提高立法积极性。认真贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国苦干重大问题的决定》,深刻掌握十八大全会精神和中央民族工作会议精神,坚持民族工作两个共同的方针和三个离不开、四个维护的工作原则,以增强民族自信来提高民族立法的积极性,以提高民族立法质量入手,推进依法治理,提升自治水平。围绕中央四个全面的部署要求,按照守住发展和生态两条底线的原则,重点加强事关经济发展、民生大计和生态保护等重点领域的立法,实施民族地区社会事业立法。一是加大立法项目调研力度,尽快制定出台《道真自治县城镇绿化管理条例》,该条例的起草已进入实质性阶段,预计文本草稿在8月底前完成,力争明年初提交人代会审议;按照结合实际、先急后缓、重在实用、立改结合的原则,继续加强对我县立法总体规划项目可行性、必要性工作调研,做到成熟一个上报一个。二是抓住立法重点,突出民族特色,积极争取上级国家机关对我县资源开发、生态保护、文化传承、非遗申报、基础设施配套建设等方面的政策支持,在依法变通上下功夫,努力将宪法和民族一法两规定对民族地方的倾斜性的规定,固定在民族自治法规中;探索研究启动人民政府制定变通执行和停止执行上级国家机关不适合当地实际的决议、决定、命令和指示的规定,按程序进行报批。三是强化法律法规执行检查,主动争取上级对民族法律法规执行情况的检查,保证法律法规和党的民族政策落到实处,进一步提高民族立法和民族自治的积极性,推动民族地区经济社会发展。   (三)优化立法程序,创新审议机制。现有立法程序繁锁,一般一部条例制定周期达1一3年,在时间上滞后了地方的发展和管理。上级人大要不断探索优化立法程序,缩短立法周期,完善法案论证制度,加强立法技术指导,确保民族法规的生命力和民族法规的自治力。一是建立完善自治法规的立法规划编制制度,完善法案起草制度,探索新的法案委托起草模式。二是规范法案审议制度,建议意见征集反馈机制,延长法案审议时限。三是规范法案表决制度,对有争议的重点条款要采取逐条表决和综合表决的方式方法,充分保障代表和广大群众的知情权、参与权,做到立法科学,立法透明,审查开放。   随着法治政府建设和依法治国的推进,对以民族立法为主导的民族法制建设的期望值越来越高,城乡一体化建设所带来的农民权益保护,生态环境整治,民族经济发展,民族文化保护,资源开发利用,信息化建设等等方面,对民族立法和民族法制有了强烈的要求,这就给人大及其常委会提出了加快民族立法为主要内容的法制建设提出了新的课题,为此,我们必须乘势而上,加快民族立法进程,为民族地区经济建设和社会发展营造良好的法制环境。   2015年6月9日